PRODUCTIVIDAD EN TELECOMUNICACIONES. ¿La permisología pone en riesgo el 5G?

Recientemente se ha liberado un primer borrador respecto a un informe de productividad elaborado por la Comisión Nacional de Evaluación y Productividad (CNEP) relativo a las autorizaciones para el despliegue de infraestructura en telecomunicaciones.

Lo primero es felicitar a dicha Comisión por los hallazgos que plantean y que son muy consecuentes con lo que los actores y especialistas del rubro hemos planteado por largo tiempo, así como agradecer los agradecimientos, valga la redundancia, plasmados en una nota de pie de página, por la colaboración que ha prestado Consiglio compartiendo información y catastros desarrollados por nuestra Compañía.

Es fácil observar al revisar la web que varios medios de prensa publicaron artículos con titulares muy vistosos, entre ellos a modo de ejemplo podemos encontrar:

“Tiempos para tramitar concesiones en telecomunicaciones superan norma legal cerca de 120%”1
“Deficiencias en el sector: Tramitar concesiones en telecomunicaciones tarda más del doble de lo que dicta la norma”2
“Despliegue de infraestructura digital se frena: gremio advierte que hay US$ 7.500 millones estancados”3
"Infraestructura Digital al debe: Freno al desarrollo” 4

Con solo leer dichos titulares, nos lleva a reflexionar y preguntarnos, ¿Esta realmente comprometida la productividad del sector de telecomunicaciones producto de la denominada permisología en nuestro país? ¿Puede el 5G retrasar su implementación debido a dicha permisología?

El enfoque del presente artículo está orientado exclusivamente a responder estas preguntas en lo relativo al 5G, tratándose del objetivo esencial en cuanto al desarrollo actual de la industria de las Telecomunicaciones.

Para aclarar dichas preguntas debemos observar los cuestionamientos a la permisología, tanto del otorgamiento de concesiones de parte de SUBTEL, como así también de la permisología de tipo municipal (DOM) requerida para la implementación de infraestructuras en terreno.

Otorgamiento de concesiones

En cuanto al otorgamiento de concesiones el informe de la CNEP indica en su primer hallazgo lo siguiente:

“El otorgamiento y modificación de concesiones de servicios de telecomunicaciones públicos e intermedios (incluidas las concesiones de infraestructura) evidencian extensos plazos de tramitación. En promedio, el plazo de una concesión entre 2012 a 2021 fue de 400 y 263 días corridos, respectivamente. Al comparar los plazos de tramitación con los 6 meses que aplican de manera supletoria bajo la Ley 19.880 es observado un exceso promedio de 122 % y 46 %, respectivamente.”

Este hallazgo, que históricamente puede ser muy real, contrasta con la actual implementación de 5G en la cual observamos que los plazos de otorgamiento de concesiones han sido cumplidos exitosamente, e incluso dicho cumplimiento y la posterior eficiente gestión por parte de algunas compañías han finalizado con la implementación de la primera fase incluso antes de lo previsto. Así lo podemos observar en diversos medios:

“Dos meses antes de que se cumpliera el plazo por concurso público, Entel se convirtió en la primera operadora en completar el 100% de despliegue de la primera etapa de su red 5G a nivel nacional. Con esto, ya son 270 comunas, ubicadas entre Arica y Puerto Williams, las que cuentan con esta tecnología de quinta generación, en el contexto de una inversión total de US $350 millones anunciada para el periodo 2021 a 2023, lo que le permitirá responder a los importantes requerimientos de infraestructura de telecomunicaciones que exige esta nueva tecnología.” 5

O bien “un logro adelantado a los plazos: La entrega del 100% de la fase 2 del proyecto 5G de Entel se realizó dos meses antes de lo programado, demostrando el compromiso de la compañía de cumplir con sus objetivos. Este logro es el resultado del arduo trabajo de cientos de personas que se esforzaron por llevar una mejor conectividad a todos los chilenos, incluso en medio de las restricciones impuestas por la pandemia. Para cumplir con los plazos de la primera etapa, Entel reforzó su equipo en terreno con un 20% más de técnicos, sumando 700 profesionales adicionales en todo el país. Además, la compañía enfrentó desafíos y complejidades en la macrozona sur de Chile, lo que requirió una gestión especial y colaborativa con autoridades, comunidades y actores públicos y privados.” 6

Movistar por su parte no se ha quedado atrás, ““Estamos orgullosos del despliegue de la tecnología 5G en el país. En menos de 10 meses, durante 2022, pudimos contar con las antenas comprometidas de la primera fase de nuestro proyecto 5G”, afirmó Alberto Vásquez, gerente de Terminales de Movistar Chile.” 7

Todos estos logros destacados en los medios evidentemente no hubieran sido posibles en caso de retrasos en la permisología relativa a concesiones.

Caso especial, es el de Wom, quien a la fecha presenta serios retrasos en la implementación de su red, los cuales según destaca don Claudio Araya, Subsecretario de Telecomunicaciones, en decir “aparentemente hay un problema de gestión y eso, al final, se va traduciendo en que su capacidad de tramitar autorizaciones en pleno cumplimiento con la ley se ha visto mermado” 8. Dichos retrasos por lo tanto tampoco parecen ser atribuibles a la permisologia de otorgamiento de concesiones.

Modificaciones de concesiones

En cuanto a la permisología en el caso de modificaciones de concesión, es decir “si el titular requiere modificar algún aspecto técnico o legal (por ejemplo, para ampliar la zona de servicio)” el mismo informe indica que “es importante mencionar que, por regla general, una vez otorgadas la concesión (o su modificación) y las autorizaciones sectoriales para desplegar la infraestructura respectiva, SUBTEL debe recibir las obras e instalaciones. En este caso, aplica una especie de silencio administrativo positivo”: si aquella no procede a la recepción en el plazo legal, el titular podrá poner en servicio sus obras e instalaciones, sin perjuicio de que SUBTEL proceda a recibirlas con posterioridad. En la práctica, el grueso de las recepciones se ampara en la facultad del concesionario de poner en servicio sus obras e instalaciones transcurrido el plazo legal y es poco frecuente que la infraestructura se recepcione de manera posterior”. Así, difícilmente pueda atribuirse a que los retrasos en la emisión de permisos de modificación de concesiones afecten una posible implementación o productividad de 5G.

En este aspecto podemos concluir que, si bien pueden observarse retrasos según lo establecido en el informe, la permisologia tanto relativo a concesiones o modificaciones de concesión que emanan de Subtel, relativa a 5G, difícilmente producirán retrasos en su implementación o afecten la productividad del sector, sino más bien lo que se observa son problemas de gestión, principalmente por parte de algunos operadores.

Esto no excusa la necesidad de realizar mejoras, siempre habrá que establecer mejora continua, sin embargo, el foco debe estar en otros aspectos.

Dicho esto, coincidemos plenamente con Raphael Bergoing, quien indico en un foro de Asimet que “no hay una bala de plata, sino un listado de diferentes reformas, a veces incluso pequeñas individualmente, que deben hacerse. Y esto no es sobre complejos modelos teóricos, sino que, muchas veces, es sobre mejorar la gestión durante el proceso productivo.” 9

Permisología en la implementación de antenas

Cuestionables seriamente son declaraciones como la siguiente “En entrevista con DF esta semana, la vicepresidenta de la Cámara de Infraestructura Digital acusó tiempos de tramitación 'escandalosos' para la instalación de antenas que son clave para el despliegue de tecnologías como el 5G, la internet de las cosas o la inteligencia artificial, y que han paralizado inversiones necesarias por cerca de US$ 7.500 millones.” 4

Al respecto aclararemos esta afirmación. Tal como lo indica el informe “Actualmente, un titular que requiera instalar una torre debe tramitar un aviso o permiso en la DOM respectiva. Sin embargo, con el objetivo de incentivar el uso eficiente de la infraestructura, previamente deberá verificar si existe algún soporte de otro concesionario o empresa autorizada, donde sea factible instalar los sistemas radiantes. Respecto a lo anterior, requieren de un aviso los concesionarios que busquen instalar una torre en reemplazo de otra; adosar o adherir una torre en una edificación preexistente; instalar una torre de 3 o menos metros de altura; instalar una estructura porta antenas en un edificio de más de 5 pisos; instalar una estructura porta antenas en una zona rural; e instalar una o más antenas en condiciones de colocalización dentro de un territorio saturado”.

Esto significa que la implementación de 5G en sectores rurales, así como en zonas urbanas para antenas en régimen de colocalizacion (instalarse en una antena existente), reemplazo de torre, instalación a menos de 3 metros o sobre un edificio de 5 pisos, así como adherirse a una fachada o edificación preexistente solo requerirá de un aviso de instalación y no de un permiso, por lo cual gran parte de la red 5G implementada a la fecha recae sobre esta categoría y no ha estado afecta a problemas derivados de permisología, de hecho por el contrario no contempla permisologia alguna.

El informe además destaca aludiendo a la Ley de antenas:

“Por otro lado, requieren de un permiso los interesados que busquen instalar una torre de más de 3 metros en una zona urbana. El tipo de permiso a tramitar dependerá de la altura y de la zona donde se ubique la torre, existiendo distintos tipos de régimen: a. Régimen general: incluye torres de más de 12 metros de altura; y torres de más de 3 y hasta 12 metros de altura, no armonizadas con el entorno en la propuesta priorizada. b. Régimen simplificado: incluye torres de más de 3 y hasta 12 metros de altura, armonizadas con el entorno; y torres de hasta 18 metros de altura, armonizadas con el entorno y con colocalización efectiva. c. Régimen especial: incluye torres soporte de reemplazo, con objeto de colocalizar antenas y/o sistemas radiantes; y aumento de altura de torre existente, con objeto de colocalizar antenas y/o sistemas radiantes.”

Además, indica que “El procedimiento de mayor complejidad —en términos de los requisitos y de la interrelación de las entidades involucradas en el otorgamiento—, es el de régimen general, requerido, en su mayoría, para la instalación de torres de más de 12 metros de altura en zonas urbanas. Una de las principales innovaciones de este tipo de permisos es la obligación del interesado de armonizar o compensar el impacto de las obras, proceso que se realiza en conjunto a la comunidad. En particular, el interesado debe presentar una propuesta de armonización para la torre (por ejemplo, un diseño que recree una especie de arbolado urbano) y una propuesta de obras de compensación por un monto equivalente al 30 % del costo total de la torre. Los propietarios deben optar entre una de las dos opciones, decisión posteriormente revisada por el concejo municipal.”

La Pregunta que aquí surge, es ¿Se requieren de muchas torres de este régimen general que podría afectar la implementación de 5G?

Acá lo primero es observar cuantas torres han solicitado permisos de instalación de torres soporte antenas (PITSA) en estos últimos años, información que el informe indica declarando que “Desde la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Ley de Antenas (junio de 2012), hasta diciembre de 2021, han sido tramitados aproximadamente 390 PITSA”. Es decir, se han solicitado en 9 años un promedio de 43 PITSA por año. Las municipalidades con más de 5 permisos corresponden a 21, con un total de 182 permisos, es decir 8,6 permisos por municipalidad en 9 años, lo que es menos de 1 permiso por municipalidad por año. Es decir, la demanda por permisos ha sido bajísima.

Por otra parte, es importante destacar que los promedios de demora en los permisos, la mayoría de las veces, tal como lo destaca el informe, es por “que dentro de las principales causas de los extensos plazos está la oposición ciudadana a la infraestructura de telecomunicaciones y la baja calidad de los antecedentes entregados por los interesados al momento de solicitar el PITSA”.

El mismo informe señala que “en efecto, sólo en el 5 % del total de PITSA que fueron identificados como parte del régimen general, fue señalado como antecedente el informe de la junta de vecinos respectiva”. Es decir, podríamos indicar que de los 390 PITSA, solo 19,5 de ellos corresponde al régimen general, lo que equivales a 2 permisos por año.

Mas clarificador aun, si observamos las causas de algunas de estas demoras. Por ejemplo, la Municipalidad de Cerro Navia es la que mas demoras tienen en el otorgamiento de PITSA, con una cifra de 343 días en promedio para 6 permisos, sin embargo, lo que no se menciona es que dicha cantidad de días fueron responsabilidad de los operadores los cuales trataron de evitar el pago de revisión de expedientes establecido en la ordenanza de dicha municipalidad, incluso judicializando el tema, el cual llego hasta la corte suprema. En este aspecto si analizamos cada una de las demoras de los respectivos PITSA, generalmente encontraremos nuevamente que la responsabilidad posiblemente recae en una mala gestión de los operadores y culpar a la permisologia parece un poco fácil y apresurado.

Por otra parte, volviendo al enunciado del terror respecto a los “tiempos de tramitación 'escandalosos' para la instalación de antenas que son clave para el despliegue de tecnologías como el 5G”, debemos entender que gran parte de los soportes soporta antenas en territorios urbanos y que requieren PITSA de régimen general ya han sido instalados y posiblemente se requiera nula o muy poca más de ellos. Los logros de Entel y Movistar en la primera fase del 5G, de manera clara lo indican, especialmente dado que se aprovechó la infraestructura existente previa.

A futuro, la implementación de 5G, visualizando las deseadas smartcities, requerirá de un diseño de antenas de menor altura y potencia que permita reducir la distancia entre estos sitios para así acortar la distancia hacia los usuarios y de esta forma mejorar la velocidad y calidad de la red mediante estas nuevas tecnologías. Es decir, a estas antenas de baja altura les bastará con algún aviso de instalación por lo que su implementación no será afectada por permisología alguna.

Otros hallazgos que comentar

Nos parece interesante mencionar el Hallazgo 4 del informe de la CNEP, el cual indica “En la Región Metropolitana de Santiago, sólo 8 municipalidades han dictado la ordenanza para determinar las zonas de los bienes municipales o BNUP que administran donde preferentemente los interesados tienen derecho de uso para el emplazamiento de torres soporte de más de 12 metros.”

Al respecto el insistir en que las municipalidades establezcan zonas preferentes a la fecha nos parece inoficioso, esto debido a lo mencionado anteriormente, es decir se requerirá para 5G más bien antenas pequeñas de baja altura las cuales en general son solucionadas por la vía de instalación en postes de alumbrado, adosamientos en fachada o instalaciones de bajísima altura. Así, el cruce entre lo que pueden generar las municipalidades y lo requerido por las compañías, resultara en un trabajo poco productivo.

Ejemplo de esto es que el informe menciona a 8 municipalidades que cumplen la normativa, estas son: La Florida, La Reina, Lo Prado, Maipú, Ñuñoa, San Miguel, Colina y Calera de Tango. De estas, solo la Florida esta en las municipalidades que emitió más de 5 PITSA, con un numero total de 7 permisos en 9 años y medio, es decir menos de 1 permiso por año.

Con esta baja demanda por PITSA, ¿Se requiere de dicho catastro de áreas preferentes?, evidentemente que no. Además, debemos considerar que la ineficacia de las áreas preferentes municipales se debe esencialmente a la carencia de recursos y asesorías expertas que permitan realizar planificaciones eficaces y permitan delimitar áreas preferentes que sean coherentes con las necesidades de la industria, lo que no tendría mayor sentido en el escenario actual, en donde como analizamos, existe una bajísima demanda por PITSA.

Es así como las Municipalidades generalmente no han determinado áreas preferentes para la instalación de antenas que sean de utilidad para los operadores. emblemático es el caso de la Municipalidad de La Calera cuya ordenanza indica “Determínese como zona en la que preferentemente se tendrá derecho de uso para el emplazamiento de torres soporte de antenas y sistemas radiantes de transmisión de telecomunicaciones de más de doce metros en el cerro La Calera”. Se comprende que para efectos de instalación de 5G, no basta con solo el cerro y se debe buscar otras soluciones.

Los hallazgos 8 y 9 del informe de la CNEP también nos parecen relevantes:

“Hallazgo 8: Una de las causas de los extensos plazos de tramitación es la oposición ciudadana a la instalación de infraestructura de telecomunicaciones. El motivo de dicha oposición recae en la percepción negativa que tiene la población acerca de los efectos de la exposición de ondas electromagnéticas sobre la salud. En efecto, del total de recursos de protección interpuestos contra torres soporte desde la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Ley de Antenas, el 85 % señala una vulneración al derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación y el 80 % al derecho a la vida y a la integridad física y psíquica.”

“Hallazgo 9: La Ley de Antenas estableció que correspondía al MMA dictar las normas de calidad ambiental o de emisión relacionadas con ondas electromagnéticas generadas por equipos y redes transmisoras de servicios de telecomunicaciones, conforme a la LBGMA. Sin embargo, transcurridos más de 10 años desde la fecha de publicación en el Diario Oficial de la Ley de Antenas, dichas normas aún no han sido dictadas. Las emisiones son reguladas actualmente por la Resolución Exenta 3.103, dictada por SUBTEL en junio de 2012”.

Al respecto solo hay que indicar que la recomendación del informe respecto a que Subtel debiera realizar campañas educativas (una campaña de difusión de la evidencia internacional del efecto de la exposición a ondas electromagnéticas sobre la salud), debiera extenderse a las operadoras ya que son parte activa del tema. En cuanto a la regulación de emisiones, con anterioridad en artículos previos ya hemos mencionado que aún existe mucho margen para la reducción de dichas normas sin que el impacto de dichas reducciones resulte como impactos negativos para lo ya implementado, y que por otra parte pueden ser base para una eficaz disminución de la oposición ciudadana.

Lo que realmente debiera preocupar

Dicho lo anterior, si cruzamos los temas relativos a que “las antenas requeridas para 5G resultaran ser más y pequeñas, principalmente de baja altura”, y “la oposición de la ciudadanía respecto a la instalación de antenas”, nos encontramos con un escenario distinto.

Al respecto debemos recordar que la ley indica que las “torres soporte de antenas y sistemas radiantes de transmisión de telecomunicaciones a de 3 a 18 metros, que se adosen o adhieran a una edificación preexistente, como a los postes de alumbrado público o eléctrico, elementos publicitarios, señalética o mobiliario urbano en cualquier altura, no les será exigible el permiso que se contempla en el inciso primero del presente artículo, debiendo cumplir sólo con el aviso de instalación Dichas estructuras deberán cumplir condiciones de armonización con el entorno urbano y la arquitectura del lugar donde se adhieran o adosen.” Por otra parte, también se indica aviso de instalación para las estructuras de 3 o menos metros.

Es decir, el escenario para futuras implementaciones de 5G prácticamente no tiene permisología, lo único que se establece en la Ley de antenas es que "los postes de alumbrado público o eléctrico, elementos publicitarios, señalética o mobiliario urbano en cualquier altura deberán cumplir condiciones de armonización con el entorno urbano y la arquitectura del lugar". Lo que no indica la Ley es quien determina dichas condiciones de armonización.

Debiéramos inferir que posiblemente el MINVU, sin embargo, no existe a la fecha algún catalogo o reglamento, similar a las estructuras de mayor altura, en donde se define precisamente cuales estructuras se considerarán armonizadas.

Además, al hablar de 5G, nos enfrentamos a una problemática mayor en donde la cantidad de sitios será multiplicada en forma exponencial y estas instalaciones ahora tendrán una cercanía con los usuarios a nivel de banquetas y postes que de seguir la forma actual de instalación desencadenará en un desorden en la vía pública ocasionando un deterioro de la imagen urbana. Este inevitable desgaste del decoro urbano obviamente tendrá un efecto negativo en la percepción ciudadana y esto podría significar un gran retroceso en el despliegue de esta infraestructura critica.

La preocupación es que, con las micro instalaciones 5G ocurra el mismo inconveniente que con la mega estructuras clásicas, las cuales fueron desplegadas en su gran mayoría antes de la entrada en vigencias las leyes específicas que regulan su instalación (recién el año 2012), normativas que como vimos no tuvieron mayor eficacia producto de que prácticamente todas las “grandes antenas” ya habían sido instaladas previamente.

Todos estos elementos en conjunto, creemos que, si producirán un efecto negativo que seguramente afectará la productividad del sector, así como los intereses públicos, medio ambientales y de la ciudadanía.

Para concluir, "Una imagen vale mas que mil palabras"....